2022年12月2日，來自160個國家的2000多名代表，為期5天，旨在制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）國際文書（以下簡稱“國際文書”）的政府間談判委員會第一屆會議（以下簡稱“INC-1會議”）在烏拉圭埃斯特角城結束。在過去幾天里，各國代表們對國際文書的原則、架構、國家目標與行動、核心義務、控制措施與自愿做法、國際與區域合作、支持執行方面的措施等議題進行了一般性陳述和多次非正式磋商會議。

烏拉圭埃斯特角城會展中心

該會議目的是在2024年年底前制定一份具有法律約束力的關于塑料污染的協議。這只是第一步，聯合國預計還將舉行另外4場全球會議以推進公約制定進程。

在國際文書的范圍、目標和結構方面，秘書處介紹了這些文件，包括關于國際文書的廣泛備選方案的文件（UNEP/PP/INC.1/4），以及可能與促進國際文書的實施和遵守有關的具有法律約束力的多邊協定的關鍵概念、程序和機制等潛在要素（UNEP/PP/INC.1/5）。

英厄·安諾森在政府間談判委員會首次會議

— 1  —

范圍

在范圍方面，挪威與中國、澳大利亞、英國、泰國、亞美尼亞、塞內加爾、越南、智利和其他國家都傾向于采用全面的方法來解決塑料的全生命周期問題。

挪威指出，它應該足夠廣泛，以涵蓋塑料污染的驅動因素和來源，以及聚合階段的材料、產品、物質、用途和工藝。

瑞士注意到國際文書需要解決原料階段的塑料問題。

秘魯、巴基斯坦和伊朗指出，該范圍還應涉及遺留塑料廢物，特別是與小島嶼發展中國家和沿海國家有關的塑料廢物。

歐盟強調，范圍應該是結束塑料污染，以保護人類健康和環境，實現循環塑料經濟，優先考慮上游措施。

新西蘭呼吁國際文書要區分塑料材料和塑料制品。

庫克群島代表太平洋小島嶼發展中國家，呼吁從源頭上消除塑料污染，從而在廣泛范圍內解決人類健康和環境問題。

印度尼西亞支持循環經濟的全生命周期方法，呼吁國際文書應明確定義這些術語。

古巴呼吁制定一項重點關注塑料污染的文書，包括海洋環境中的塑料污染。

阿爾及利亞希望該范圍涉及塑料污染的一般方面。

馬來西亞呼吁采取國家驅動的方法，指出塑料只有在聚合時才成為一種材料。

墨西哥支持國際文書解決全球禁令。

南非和泰國呼吁采取強制性和自愿措施。南非表示，任何與塑料污染有關的過程和產品都應包括在內。

塞內加爾注意到國家能力和共同但有區別的責任。

美國呼吁達成一項由國家驅動的協議，其中包括定期更新的國家行動計劃，其中包含國家確定的打擊塑料污染的措施和政策。

中國和巴基斯坦呼吁國際文書要解決塑料的來源和需要控制的塑料類型。中國建議重點關注泄漏到環境中的塑料制品。

俄羅斯聯邦表示，國際文書應平衡環境保護與社會和經濟發展。

韓國共和國表示，國際文書應確保塑料廢物的妥善管理和回收；

哥斯達黎加強調綜合廢物管理，教育運動和提高認識，以及研究和設計的重要性。

亞美尼亞呼吁在國際文書中使用工具來提高認識、教育和信息交流。

加拿大注意到需要在整個談判過程中細化范圍。

哥倫比亞呼吁制定一項文書，其總體目標是減少和消除塑料，包括海洋環境中的塑料，其中包括可在必要時修改的附件。

沙特阿拉伯強調了產品和材料的可持續設計，以供重復使用和回收再生，并呼吁減少有害添加劑。

—2  —目標

挪威和其他幾個國家傾向于“保護環境和人類健康免受塑料污染，并最終結束塑料污染”。

瑞士也呼吁解決有問題的塑料問題，確保對塑料廢物進行無害環境管理。

歐盟指出，這應該簡短而鼓舞人心，建議“結束塑料污染”，以保護人類健康和環境。

墨西哥強調，國際文書應以人權為基礎，并與泰國一起表示，國際文書需要一個明確的共同愿景和雄心勃勃的目標。

土耳其表示，國際文書將成為國家、全球和地區各級聯合工作的基礎，并與韓國共同強調可持續消費和生產。

黑山共和國與幾內亞、澳大利亞和其他幾個國家一起提到了國際文書應促進循環經濟。

巴西表示，國際文書應促進系統性經濟轉型。

日本強調，目標應該是保護人類健康和環境免受潛在風險，并強調缺乏關于實際風險的科學數據。

新西蘭呼吁國際文書消除塑料污染，全面減少塑料垃圾。

—3  —結構

挪威傾向于一項動態的、具有法律約束力的條約，對所有締約方作出一般和具體的承諾。

瑞士、秘魯、土耳其、亞美尼亞、巴基斯坦和黑山支持一項具體的具有法律約束力的公約，包括核心義務和控制措施。

愛爾蘭共和國贊成一項框架公約。

埃及呼吁建立適應不斷變化的環境的附件。

肯尼亞和韓國對具體公約或框架公約表示了靈活性。

美國指出，所提出的選擇并非相互排斥，并指出了混合條約的可能性。

中國建議可以混合使用不同的結構選項。中國和墨西哥表示，國際文書應促進與其他相關文書的協同作用。

歐盟與日本、印度尼西亞、加拿大和其他幾個國家強調，“形式隨功能而變”，傾向于在理解國際文書目標后處理結構。

澳大利亞呼吁根據商定的控制措施的實質內容建立一個動態結構。

新西蘭呼吁在一份文件中規定義務和控制措施。

馬來西亞呼吁建立一個靈活的結構，以允許對塑料進行新的科學和知識。

—4  —指導原則和方法

在指導原則和方法方面，智利、墨西哥、中國、巴基斯坦、土耳其和哥斯達黎加等國優先考慮了預防原則和污染者付費原則。

墨西哥強調了預防、不倒退、生態系統方法，以及《里約宣言》中關于貿易和環境保護的第12項原則。

巴基斯坦、哥斯達黎加、和土耳其建議國際文書建立一種生產者責任延伸（EPR）方法。

澳大利亞強調了透明度和問責制。

印度尼西亞、美國、塞內加爾和沙特阿拉伯贊成自下而上的辦法，埃及指出，這些辦法可以由國家決定。

—5  —談判委員會工作排序

在談判委員會工作排序方面，智利、哥倫比亞和哥斯達黎加呼吁就實質性問題、程序和方式設立兩個聯絡小組。

拉加集團還呼吁討論多方利益攸關方參與的方式。

印度尼西亞和盧旺達告誡不要同時召集聯絡小組。

南非提議設立一個執行手段聯絡小組。

土耳其提議成立一個專門的海洋問題工作組。

亞美尼亞支持委員會成立機構內容聯絡小組。

瑞士注意到，在就排序達成協議之前，可以就核心義務和控制措施進行討論。

烏拉圭與哥斯達黎加呼吁為每個發展中國家代表團資助兩名代表，以促進有效參與。委員會主席指出，聯絡小組不會同時開會。

—6  —核心義務

在核心義務方面，幾個代表團表示，國際文書應結合具有法律約束力的核心義務、控制措施和自愿要素，并解決塑料的整個生命周期。

泰國強調需要在塑料價值鏈上承擔不同的義務。

英國支持國際文書其中載有具有法律約束力的義務，包括統一的全球框架。

韓國注意到有義務處理有害化學添加劑和物質、回收和廢物管理問題。

中國表示，有必要先就關鍵術語達成共識，另外并沒有一種全球范圍內普適性的做法，需要結合各國國情和能力。

挪威強調有必要限制塑料的生產和消費，以關閉泄漏點和其他污染源。其呼吁：一份附件，查明有問題的聚合物；最大化全球市場的循環性；目標和承諾；價值鏈透明度；披露聚合物中的危險化學品；以及最大限度地提高再利用和再循環率的承諾。

瑞士呼吁履行核心義務，減少塑料消費，禁止有問題的塑料制品和不能回收的塑料中的有害添加劑，并要求提供有關必須從經濟中去除的聚合物的信息。

歐盟表示，無論原材料如何，國際文書都應減少塑料的總體生產和消費，并呼吁在以下方面承擔核心義務：設計標準；無害環境廢物管理；逐步淘汰不必要、可避免和有問題的塑料，并使其他塑料可重復使用、可修復和可回收；并警告不要采取可能產生意外后果的措施。

菲律賓呼吁：通過減少和消除有問題的塑料來避免和減少塑料；有時限的塑料淘汰；產品設計標準；對某些產品的聚合物的限制；改進廢物管理；并消除泄漏。

加拿大表示，結束塑料污染并不是一個“一個解決方案的問題”，需要一系列具有約束力的義務，包括上游、中游、設計和產品標準的考慮，以及加強結束塑料管理的下游措施。

美國表示，義務將包括要求締約方制定國家行動方案，以實現結束塑料污染的目標。

—7  —控制措施

在控制措施方面，南非、韓國、泰國和盧旺達支持塑料整個生命周期的控制措施。

韓國指出，整個生命周期包括設計、生產、消費、貿易和廢物管理。

新西蘭敦促將重點放在上游，以產生最大的影響。

歐盟、澳大利亞、新西蘭和菲律賓呼吁透明度要求和可追溯性。

巴基斯坦呼吁采取逐步淘汰和逐步淘汰措施，并解決危險和有毒塑料問題。

古巴呼吁替代一次性塑料。

澳大利亞傾向于采取控制措施，禁止危險化學品和有害添加劑，并逐步淘汰一次性和不可回收塑料。

新西蘭和澳大利亞呼吁采取措施，確保塑料廢物的無害環境管理。

—8  —自愿做法

關于自愿做法方面，沙特阿拉伯特別呼吁：認識到塑料在可持續發展和實現可持續發展目標中的重要作用，以及應對措施的重要性；以及一種基于國情的方法，其基礎是自下而上的方法和國家確定的行動計劃，而這些計劃沒有任何標準化和統一。

韓國強調，除其他外，需要采取自愿國家措施來解決廢物等級制度問題。

瑞士指出，事實證明，自愿的分散和區域性做法是不夠的，因此敦促進行更加集中和具體的討論，并要求在第二屆談判會議之前提交一份載有備選方案的文件。

歐盟促進多方利益相關方參與自愿做法，例如提高認識、消費者行為和教育。

美國表示，控制措施應由國家確定的政策和措施組成，這些政策和措施應具有監管性和自愿性。

— 9 —實施手段

關于實施手段，包括能力建設、技術援助和資金方面，委員會主席強調了關于通過國際供資安排解決塑料污染的現有資金的文件（UNEP/PP/INC.1/9），與在國家一級結束塑料污染有關的挑戰和障礙（UNEP/PP/INC.1/11）。

幾位代表指出，實施手段至關重要，必須涉及塑料的整個生命周期，并強調資金、能力建設和技術轉讓對實施至關重要，特別是對發展中國家而言，同時指出缺乏管理塑料污染的資源、基礎設施和技術能力。

一些代表強調，需要建立一個金融機制，協助發展中國家履行國際文書中的義務。

歐盟表示，資源調動應來自多種來源和模式，包括私營部門、公共部門、國內和國際，并歡迎納入鼓勵私營部門資金流動和制定EPR計劃的條款，并強調在討論實施手段之前，必須全面了解該文書的范圍和控制措施。

瑞士表示，金融機制的細節在很大程度上取決于條約的結構和內容。

美國指出，討論金融機制的具體安排還為時過早，并強調了在雙方商定的條件下進行能力建設、技術援助和技術轉讓。

中國指出，成功與否將取決于各方能否就資金、能力建設和向發展中國家和轉型期經濟體轉讓技術等問題達成共識。

日本和英國呼吁優先考慮那些最需要幫助的國家。

— 10 —監測和評價

在監測和評價國際文書執行和國家報告的進展和成效方面，談判委員會主席強調了關于塑料科學的文件（UNEP/PP/INC.1/7）。

智利呼吁建立一個科學信息數據庫，并強調需要與《巴塞爾公約》、《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》以及《蒙特利爾議定書》以及其他公約和協定發揮協同作用。

日本強調，國家行動計劃將是評估執行情況和進展的關鍵，指出需要定期更新國家行動計劃，并呼吁為國家行動計劃制定一個共同的模板。

歐盟呼吁建立一個強有力的監測和報告框架，包括生產、貿易、價值鏈和泄漏；并強調了共同監測和報告框架的重要性，特別是《水俁公約》規定的框架。

巴西指出，對于監測、報告和評估框架，形式將遵循職能，因為這些將基于各國商定的條約義務；注意到初始庫存將大于《水俁公約》下的庫存；并呼吁提供專用資金以提高透明度。

瑞士強調，國家報告在建立信任方面發揮著作用，并與其他國家一道，強調了不需要為各州制定繁瑣的報告要求。

美國呼吁履行與透明度相關的約束性義務。

挪威表示，締約方應承諾將實施和報告國家行動方案作為條約的核心義務。

英國建議使用遙感和衛星圖像提供數據支持。

中國表示，評估機制應基于國情，體現靈活性，避免給發展中國家帶來額外負擔，履約機制應充分考慮發展中國家的能力和資源限制，而應選擇非對抗性和非懲罰性機制。

— 11 —其他方面

在其他方面，包括科學和技術合作與協調、研究和提高認識，委員會主席強調了促進與相關區域和國際公約、文書和組織合作與協調的信息概述（UNEP/PP/INC.1/10），以及可能有助于決策者的現有信息（UNEP/PP/INC.1/13）。

日本對并非所有代表團都對塑料科學有共同理解表示關切，呼吁設立一個專門的附屬科學機構。

菲律賓表示，僅建立國家行動方案不足以解決塑料污染的跨界性質，并支持建立一個專門的附屬科學機構。

歐盟表示，我們有數據做出明智的決定，以結束塑料污染，并呼吁使用預防原則。

泰國敦促收集現有信息并產生新的調查結果，以支持談判進程。

英國和挪威建議設立一個專門的科學附屬機構，考慮各國的差異，挪威呼吁在現有知識來源的基礎上再接再厲。

巴基斯坦支持與其他科學機構的科學和技術合作與協調，特別是《巴塞爾公約》和《斯德哥爾摩公約》，并呼吁研究塑料替代品和塑料污染的影響。

澳大利亞呼吁建立一個專門的科學和社會經濟機制，能夠就《國際生物多樣性公約》締約方提出的問題提供公正和平衡的建議，同時借鑒土著和傳統知識。

美國支持在國際文書中納入關于研究和科技合作與協調的條款，包括與其他組織的合作，以及關于提高認識、教育和信息交流的條款。

馬來西亞強調，科學和技術合作與協調是縮小發達國家與發展中國家之間差距的關鍵，呼吁成立科學咨詢小組和社會經濟咨詢小組，并敦促合作應對行為變化。

印度尼西亞支持：最大限度地利用現有科學文獻；確保發展中國家的科學界有機會為塑料污染的全球討論作出貢獻；讓地方政府、青年和大學生參與提高認識。

墨西哥呼吁：靈活適應新的科學知識和挑戰；允許各國有執行的過渡期；以及全球信息運動，以解決不可持續的生產和消費模式。

— 12 —利益相關方參與和行動

在利益相關方參與和行動方面，委員會主席提議開展一次對話，重點討論多利益相關方參與的下一步，包括麻管局是否將召開更多的多利益相關方論壇。他概述了其他文書下的利益相關方參與框架和國際生物多樣性倡議的潛在方法（UNEP/PP/INC.1/12），以及關于結束塑料污染的多利益相關方行動議程方法的信息文件（UNEP/PP/INC.1/INF/11）。各代表團同意利益相關方參與的價值。

挪威認為閉會期間是利益攸關方參與的最佳時機，并強烈反對他們參與正式談判。

加納認識到產業、科學家、青年團體和拾荒者的作用是談判過程的重要組成部分。

瑞士通過書面投入支持利益相關者的早期和有意義的參與。

歐盟建議將親自參與和虛擬利益相關者參與相結合，并提交書面意見，提出有針對性的問題和進行區域磋商。

韓國呼吁在多利益相關方對話和談判過程之間建立反饋循環，并表示向談判委員會提交書面文件和綜合報告將有所幫助；以及閉會期間的工作和與談判委員會并行舉行的論壇。

澳大利亞呼吁利益攸關方利用多種形式，如多利益相關方論壇、對話、研討會和網絡研討會，參與制定和實施國際文書；并呼吁在《國際生物多樣性公約》中規定建立一個多利益相關方行動議程，讓原住民和太平洋島嶼社區有意義地參與。

菲律賓呼吁有意義和公平的利益相關方參與，使ILBI變得可行和有效，強調向利益相關方提供信息和教育。

泰國呼吁戰略性利益相關方參與，促進包容性、透明度、問責制、尊重權利，并提供參與的機會和能力。

中國支持利益相關方在閉會期間參與并提交書面聲明，指出在談判會議期間沒有足夠的時間消化利益相關方的投入。

美國支持在第二節談判會議中舉辦一個多利益相關方論壇，包括一個高級別部分，為行業和其他領導人之間的信息交流提供平臺；并歡迎制定多利益相關方行動議程，其目標包括調動利益相關方的財政和技術資源。

加拿大支持與利益相關方進行有意義的接觸，包括在閉會期間分享書面意見。

日本注意到利益相關方在各國努力促進塑料循環經濟、支持為期兩天的第二節談判會議中舉辦多利益相關方論壇以及閉會期間的虛擬參與方面的作用。

— 13 —最后條款的標準條款

在最后條款的標準條款方面，委員會主席分享了秘書處編寫的工作文件，該文件描述了多邊環境協定（MEA）中通常包含的關于最終條款的標準條款（UNEP/PP/INC.1/8）。

加拿大回顧了《水俁公約》附件生效的規定，該規定為將附件修正案視為條約修正案的國家提供了法律確定性。

日本和古巴表示，關于最后條款的討論將取決于為國際文書商定的實質性問題。

巴基斯坦和美國建議在現有多邊環境協定下使用標準條款。

歐盟認為有必要在第二屆談判會議上建立聯絡小組，同時運行的聯絡小組不得超過兩個。

中國建議圍繞塑料的整個生命周期設立工作組，并同埃及呼吁考慮到較小代表團的負擔。

挪威建議根據環境署第5/14號決議中的內容，在第二屆談判會議中設立兩個工作組，每個工作組中有幾個聯絡小組。

日本表示，在討論閉會期間工作的成果之前，就如何將國際文書的實質內容分類作出決定還為時過早。

— 14 —行業代表

參加會談的行業代表認為塑料在日常生活中扮演重要作用，呼吁該條約將重點放在解決廢物問題，而不是采取措施減少生產。

由化學產業所組成的美國化學理事會（American Chemistry Council）塑料部門副主席巴卡（Joshua Baca）表示，愿與政府合作解決塑料污染，但不同意限制生產。他強調，問題并不復雜，只要確保用過的塑料都能妥善回收處理就可以。

國際環境法中心（Center for International Environmental Law）資深律師德卡斯迪歐（Andrés Del Castillo）說，國家計劃很重要沒錯，但這件事現在就能做。現在欠缺的是一個全球性的規范，這才是我們齊聚于此的目的。

「雄心者聯盟」以挪威和盧旺達為首，他們希望能達成一個積極、有效、具有國際法律約束力的公約，限制塑料生產和使用，以在2040年前終結塑料污染。

挪威代表說，首要任務是確定淘汰哪類原料、制程中的添加劑、塑料制品可帶來最高效益。非洲國家、瑞士、哥斯達黎加、秘魯等國也呼吁采取全球性規范。他們認為，塑料污染的規模龐大，只靠分布式的國家自愿措施無法解決問題。

“如果沒有一個共同的國際監管框架，我們將無法應對塑料污染的全球和日益嚴峻的挑戰，”瑞士在其立場聲明中表示。

糧食和生計與海洋緊密連結的小島國家指出，被沖上沙灘的塑料垃圾已超出他們可處理的量; 發展中國家則要求財政支持來對抗塑料污染。

環保組織綠色和平組織表示，如果沒有強有力的條約，塑料產量可能會在未來10到15年內翻一番，到2050年翻兩番。

盡管一些國家在條約應采取的方法上存在分歧，但一些觀察人士表示，似乎越來越多的人同意塑料污染不僅僅是最終進入海洋的廢物。

“塑料不再被視為海洋垃圾問題。人們正在討論塑料作為一種由化學品制成的材料，“國際污染物消除網絡政策顧問Vito Buonsante說。“敘事發生了轉變。”